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"La Vicìnia"
Avost dal 2015
 

Una tesi di Dottorato sulle relazioni istituzionali fra Proprietà collettive e Comuni, in Veneto
VERSO LA GESTIONE INTEGRATA DEI PAESAGGI FORESTALI
I problemi che possono «ostacolare la realizzazione di strategie di sviluppo territoriale integrato»

[Matteo Favero]
Ha riscosso molto interesse e giudizi positivi la tesi di dottorato di Matteo Favero “Proprietà collettive (Regole) nella Regione del Veneto: relazioni istituzionali con i Comuni nella gestione integrata dei paesaggi forestali”, discussa a Padova nella primavera scorsa, nell’ambito del 27° ciclo della “Scuola di Dottorato di Ricerca in Territorio Ambiente Risorse Salute” dell’Ateneo patavino.
Allievo e collaboratore del professor Davide Pettenella (che ha fornito la sua supervisione alla ricerca), presso il Dipartimento Territorio e Sistemi Agro-Forestali (“Tesaf”), Matteo Favero, è noto agli studiosi e agli operatori degli Assetti fondiari collettivi per la sua partecipazione alle Riunioni scientifiche del Centro studi e documentazione sui Demani civici e le Proprietà collettive di Trento.
Nel 2014, è intervenuto a Gemona, insieme a Michele Nicoletti e Nadia Carestiato, al convegno “Oltre la crisi politica ed economica. Assetti fondiari collettivi e Amministrazioni comunali in dialogo”, a cura di “Pense&Maravee”, “CeVi” e Coordinamento regionale della Proprietà collettiva in Friuli-V. G.
In quell’occasione, il giovane studioso ha illustrato le sue ricerche sui rapporti fra Amministrazioni dei Beni collettivi e Comuni veneti, presentando la relazione: “Assetti fondiari collettivi e Comuni: relazione sinergica o conflittuale? L’esempio del Veneto”.
Il lavoro di Favero colma una evidente lacuna nel campo degli studi sugli Assetti fondiari collettivi, in quanto, finora, «poche pubblicazioni hanno analizzato se, e come, le dinamiche interne alle Proprietà Collettive siano in grado di influenzare l’ambiente socio-economico ed istituzionale delle intere comunità locali, amministrativamente identificabili nei Comuni, a cui le Regole appartengono».
Fra gli esiti più significativi della tesi discussa a Padova il fatto che «la ricostituzione di “nuove” Proprietà Collettive può rinforzare l’erogazione dei principali servizi di utilità generale», ma anche che «problemi e contenziosi legali e amministrativi fra Amministrazioni comunali e enti esponenziali delle Comunità titolari di Proprietà collettive» possono seriamente «ostacolare la realizzazione o il raggiungimento di strategie di sviluppo territoriale integrato».
Di seguito il “Sommario” in italiano della ricerca che, allo stato attuale, è disponibile soltanto in lingua inglese (“Common property regimes (Regole) in the Veneto Region (Italy): institutional linkages with Municipalities in the integrated forest landscape management”).


Gli assetti fondiari collettivi forestali e agricoli rappresentano un aspetto tipico e diffuso delle aree rurali, in particolar modo alpine, per una estensione complessiva di 1.668.851 ha, pari quasi al 10% della complessiva superficie agraria italiana (Istat, 2012).
In particolare nelle Alpi dell’Italia orientale, le Proprietà Collettive vantano una lunga tradizione: principalmente chiamate “Regole”, esse in passato si configuravano come rilevanti istituzioni territoriali, sovrintendendo e agendo da essenziali regolatori dell’uso delle risorse naturali.
A partire dal XIX secolo, gli assetti fondiari collettivi italiani hanno subito l’attacco delle autorità centrali statali, che li consideravano anacronistiche rimanenze di un passato feudale ed incapaci di promuovere lo sviluppo tecnologico ed economico del settore forestale. Solo dalla metà del XX secolo varie iniziative legislative hanno progressivamente restituito titolarità istituzionale alle Proprietà Collettive. Nel solco di questo nuovo clima legislativo favorevole, la Regione del Veneto fu in prima linea nel processo politico di rinnovato riconoscimento del ruolo collettivo nella protezione ambientale e di gestione dei paesaggi forestali. Inoltre, la Regione del Veneto (Italia nord-orientale) – ossia l’area di studio selezionata ai fini del presente lavoro di ricerca – si pose in prima linea nel processo politico di nuovo riconoscimento di tale ruolo collettivo nel gestire i paesaggi forestali regionali e nel dare impulso e sostegno allo sviluppo rurale dei territori montani.
Le Proprietà Collettive “chiuse” vantano una lunga tradizione nella Regione del Veneto e furono tenaci oppositrici del tentativo legislativo fascista mirato alla loro soppressione. Nel 2012, il Veneto contava 53 Proprietà Collettive, quasi tutte situate nella provincia montana di Belluno. Inoltre, 17 “Regole” erano state ricostituite dal 1996 e fino al 2012, cioè a partire dal varo di una legge regionale a supporto della loro ricostituzione. Laddove i processi di ricostituzione hanno avuto successo – così come dove è probabile che essi giungano a compimento nel breve periodo – si è verificato un cambio radicale nella struttura della proprietà terriera, con ampie superfici boschive e pascolive passate dal controllo e dalla proprietà pubblica a quella collettiva, caratterizzata da criteri di accesso e “membership” spesso più restrittivi.
La maggior parte delle risorse bibliografiche esistenti in tema di assetti fondiari collettivi limita le proprie analisi alle vicissitudini storiche attraversate dalle Proprietà Collettive, oppure analizzano questioni legali in termini tecnicistici, o approfondiscono alcune dinamiche di “governance” e di “policy” interne alle Proprietà Collettive (ad esempio, la parità di genere, il ricambio intergenerazionale, la necessità di revisione degli Statuti, ecc.). Al contrario, davvero poche pubblicazioni hanno analizzato se, e come, le dinamiche interne alle Proprietà Collettive siano in grado di influenzare l’ambiente socio-economico ed istituzionale delle intere comunità locali, amministrativamente identificabili nei Comuni, a cui le Regole appartengono.
Significativamente, i Comuni esercitano ancora un controllo sovraordinato e complessivo dei territori ricompresi all’interno dei loro confini amministrativi, inclusi gli assetti fondiari collettivi. La “ratio” di una simile prescrizione scaturisce dal fatto che i Comuni rappresentano l’intera popolazione, residente e non, dal momento che sia regolieri (titolari di diritti collettivi) sia non-regolieri costituiscono la cittadinanza locale. Inoltre, le politiche municipali dovrebbero conformarsi ed essere ispirate da visioni ampie che superano largamente interessi specifici e di settore, quale ad esempio la sola gestione forestale, in modo da assicurare uno sviluppo del territorio quanto più comprensivo ed inclusivo possibile.
Tuttavia, sembra che il recente e repentino processo di ricostituzione delle Proprietà Collettive abbia il potenziale per creare o aumentare alcune tensioni istituzionali a livello locale, specialmente in ragione della nuova esigenza che Comuni e Proprietà Collettive coordinino i propri diritti e le proprie responsabilità in termini di gestione del patrimonio. Nel 2004, Florian osservò come, in alcuni casi, pesanti dispute legali e contrasti istituzionali con le municipalità locali stessero assorbendo molte delle energie economiche ed amministrative disponibili delle neo-ricostituite Proprietà Collettive. Carestiato (2008) osservò una situazione simile. Hampel (2012) suggerì implicitamente che, oggigiorno, una sorta di «sentimento di potere e di proprietà individuale» applicato agli assetti fondiari collettivi da parte dei regolieri potrebbe avere conseguenze negative sull’ambiente sociale in cui le Regole sono inserite. Ancora oggi, vi sono indizi di disparati problemi e contenziosi legali e amministrativi ancora pendenti, tanto da ostacolare la realizzazione o il raggiungimento di strategie di sviluppo territoriale integrato.
Per le ragioni in premessa, la Regione del Veneto rappresenta un caso interessante per esplorare la capacità di “governance” delle risorse forestali “policentrica” tra Comuni e Proprietà Collettive. Alla luce dunque delle nuove sfide e opportunità con cui oggigiorno le Regole sono chiamate a confrontarsi, tra cui le attuali riforme istituzionali (Gatto et al., 2012) e profondi cambiamenti sociali e demografici (Steinicke et al., 2014), sono stati identificati due obiettivi di ricerca principali.
Innanzitutto, il presente lavoro di tesi mira a descrivere e valutare i “pattern” istituzionali che caratterizzano e su cui si basano le relazioni istituzionali tra Comuni e Proprietà Collettive, provando sostanzialmente a valutare il grado di mutua e reciproca cooperazione in riferimento alle competenze statutarie, proprie ed interdipendenti, di queste istituzioni.
Il secondo obiettivo corrisponde ad una valutazione di come, e se, le Proprietà Collettive regionali diano risposta concreta agli obiettivi e alle prescrizioni assegnategli dalla legge, ossia la gestione e la protezione dei paesaggi forestali e lo sviluppo socio-economico delle aree montane.
Le attività di ricerca sono state modulate in tre fasi differenti. È stato scientemente adottato un approccio metodologico piuttosto qualitativo.
Nella prima fase, sono state condotte interviste tra i rappresentanti istituzionali (es. Sindaci, Assessori, Consiglieri, etc.) di quelle municipalità all’interno dei cui confini amministrativi insistono Regole. È stato fatto uso di procedure e strumenti di raccolta dati semplici ma efficaci, cioè un questionario strutturato che prevedeva risposte sia chiuse sia aperte, permettendo un’analisi di confronto tra diversi rispondenti, afferenti a diverse organizzazioni poste a pari livello amministrativo. Agli intervistati è stato chiesto di fornire informazioni ed evidenza dei “pattern” istituzionali che caratterizzano e su cui si basano le relazioni istituzionali tra il Comune e le Proprietà Collettive. Ad essi è stato anche chiesto quale sia la loro specifica percezione in merito alla capacità delle Proprietà Collettive di stimolare effettivamente lo sviluppo socio-economico delle aree montane, cos“ come di perseguire una gestione forestale equilibrata e responsabile.
Nella seconda fase di ricerca, traendo vantaggio dall’analisi di dati già disponibili (analisi secondaria per mezzo di usuali tecniche di statistica descrittiva), è stata comparata l’attitudine municipale e collettiva nell’erogazione proattiva di servizi ambientali. In particolare, è stato preso in considerazione il seguente “panel” di servizi ambientali, diversi dalla provvigione legnosa: protezione della biodiversità, accumulo di carbonio, protezione del suolo e regolazione della qualità delle acque, promozione turistica e supporto alle attività ricreative. È stato valutato se le Proprietà Collettive e i Comuni includessero esplicitamente tali servizi ambientali all’interno delle loro attuali pratiche di gestione integrata e multi-funzionale delle foreste. È stata anche testata la priorità assegnata a tali funzioni, analizzando se la loro erogazione fosse considerata di primaria o secondaria importanza. Infine, ai rispondenti con scarso o nullo interesse nell’erogazione proattiva di questi servizi ambientali è stato chiesto di indicare a quali condizioni sarebbero stati potenzialmente interessati a rafforzare il loro impegno in tal senso.
Nella terza fase di ricerca, è stata lanciata una nuova campagna di interviste per verificare e comparare le opinioni dei rappresentanti collettivi con quelle analoghe dei rappresentanti istituzionali municipali. Pertanto, le interviste faccia-a-faccia sono state condotte tra i rappresentanti di quelle Proprietà Collettive situate nelle stesse aree dove era stata condotta la prima fase d’indagine. Nuovamente, sono stati esplorati i meccanismi di collaborazione e le connessioni istituzionali che intercorrono “orizzontalmente” tra Proprietà Collettive e Comuni, insieme all’autovalutazione dei rappresentanti regolieri circa le proprie opzioni e risultati di gestione forestale.
Vengono quindi presentate alcune considerazioni circa la prevalenza di relazioni istituzionali improntate alla cooperazione, e se le mutue tensioni e contrasti possano considerarsi sporadici, o se sussistano problemi più profondi e cronici. Vengono anche discussi i prerequisiti e le condizioni che meglio facilitano lo stabilirsi di relazioni proficue tra questi due Enti. Inoltre, viene discusso se è plausibile che gli attuali tentativi regionali di riconciliazione tra le politiche pubbliche e le strategie collettive possano risultare in più alti livelli di sinergia anche in un’ottica socio-economica più ampia rispetto al solo settore forestale.
I risultati suggeriscono che i Comuni siano ancora punti di riferimento istituzionali di prima importanza per i territori montani, e che continuino a giocare un ruolo centrale nella regolazione delle dinamiche socio-economiche a livello locale. Usualmente, si verificano contrasti e tensioni istituzionali quando prevale la presunzione che le Proprietà Collettive non abbiano nulla a che spartire con i Comuni (e viceversa), sebbene entrambe queste istituzioni concorrano alla gestione dei medesimi territori. Adottando una prospettiva di natura sociale, sembra anche raccomandabile che i regolieri concepiscano le Proprietà Collettive più come strumenti fondamentali che assicurino il loro coinvolgimento nei processi decisionali e di politica locale, piuttosto che come mero riconoscimento di antichi diritti di proprietà. Oggigiorno, un’eccessiva chiusura delle comunità regoliere potrebbe finanche minacciare la sopravvivenza stessa delle Proprietà Collettive, passate in breve dall’opposizione alla riduzione degli assetti fondiari collettivi (“Enclosure of Commons”) ad una situazione opposta, ossia il rischio di regredire ad “enclavi collettive” (“Common enclosures”). È anche emerso come le relazioni di carattere informale tra i rappresentanti comunali e collettivi giochino un ruolo rilevante nel mantenimento di contatti istituzionali vitali e funzionanti tra questi enti. Nondimeno, meritano d’essere instaurati meccanismi stabili, duraturi e robusti di collaborazione (ad esempio, mediane dichiarazioni congiunte d’interesse, memorandum, accordi, ecc.). In questo modo, sarebbe anche possibile superare e prevenire i contrasti di natura personale, che tanto influenzano negativamente i rapporti istituzionali tra Comuni e Regole.
Infine, viene ampiamente dibattuto se i risultati della riassegnazione alle Proprietà Collettive di foreste precedentemente a gestione comunale possa considerarsi positiva in termini di miglioramento delle pratiche gestionali e di fornitura di servizi ambientali. È stato rinvenuto un ampio consenso circa il fatto che la gestione forestale sia migliorata da quando le Proprietà Collettive hanno ottenuto un rinnovato controllo delle risorse forestali locali, probabilmente perché la gestione forestale costituisce una loro finalità principe, ed un loro cardine statutario. In particolare, la ricostituzione di “nuove” Proprietà Collettive può rinforzare l’erogazione dei principali servizi di utilità generale. Per queste ragioni la dicotomia tra Proprietà Collettive focalizzate su attività di mercato (produzione legnosa) e Comuni concentrati sull’erogazione di servizi ambientali non sembra essere appropriata.