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"La Vicìnia"
Mai dal 2015
 

Riflessioni sul documento della Fao
LA GOVERNANCE RESPONSABILE DEI REGIMI FONDIARI
Questo documento può giovare alla gestione delle proprietà collettive?»

[Francesco Emanuele Grisostolo]
Nel terzo anniversario dell’approvazione delle nuove “Direttive volontarie per una Governance responsabile dei regimi di proprietà applicabili alla Terra, alla Pesca e alle Foreste”, avvenuta l’11 maggio del 2012 a Roma, pubblichiamo un intervento di Francesco Emanuele Grisostolo, scritto dall’avvocato maniaghese quando frequentava la Facoltà di Giurisprudenza e la Scuola Superiore dell’Università friulana.

Sono state adottate, nell’ambito dell’organizzazione delle Nazioni Unite per l’alimentazione e l’agricoltura (FAO), alcune importanti «Direttive volontarie per una “governance” responsabile dei regimi fondiari» (1): già il titolo di questo «storico accordo internazionale», com’è stato definito (2), ci spinge ad alcune essenziali riflessioni preliminari, prima di valutare l’apporto che tale documento può fornire al legislatore nazionale e regionale nella gestione delle proprietà collettive.
Si tratta di “direttive volontarie” nel senso che, dal punto di vista giuridico, non si configurano come norme giuridiche cogenti, non sono cioè dotate di sanzione (3), ma rientrano piuttosto in quella categoria della “soft law” che è ormai da qualche tempo oggetto di attento studio: i testi giuridici rientranti in questa specie non sono direttamente applicabili ma forniscono linee d’ispirazione per i legislatori nazionali, regionali e per l’azione dell’amministrazione pubblica, o, più intuitivamente, materiale giuridico già pronto per trovare attuazione da parte degli Stati che, nei modi che ritengano opportuni, decidano di conferirgli l’“effettività”. Sebbene non ci si trovi in presenza di una norma giuridica, quindi, il ‘passo avanti’ non è indifferente: ci sono direttive ben chiare e il legislatore che volesse uniformarsi allo spirito di esse non dovrebbe costruire dalla base il quadro normativo ma disporrebbe già di una concreta fonte d’ispirazione derivata da un’accurata riflessione di esperti a livello internazionale. Vi è infine un margine, seppur discusso, di discrezionalità della giurisprudenza nell’interpretazione dell’ordinamento vigente alla luce di queste fonti eteronome (4).
Si parla nella versione francese di “regimi fondiari” adeguatamente al plurale: la terminologia usata merita un’attenzione particolare dato che l’accento non è posto semplicemente su degli astratti modelli proprietarî, desumibili dalle norme vigenti nei singoli Stati, ma di forme concrete di organizzazione del territorio, sia dal punto di vista della sua conformazione fisica sia dalle forme di gestione che le popolazioni nel tempo hanno trovato più idonee alla valorizzazione delle sue potenzialità; esse sono naturalmente “plurali” anche se in determinati periodi storici il legislatore ha teso, sulla base di un’opzione ideologica, alla loro uniformazione. Questa premessa, come si vedrà, trova un’importante estrinsecazione nel corso del documento.
La “governance” cui si aspira è detta, infine, “responsabile”. In questa sede è opportuno soltanto un cenno al fatto che nell’ambito del diritto agrario e alimentare, anche nella politica europea, trova sempre più spazio la riflessione filosofica di Hans Jonas sul principio di responsabilità dell’uomo rispetto alle generazioni future (5), che è evidentemente correlato al concetto di “sostenibilità”.
È opportuno riferire a questo punto che il documento in esame vede tra le sue finalità principali la sicurezza alimentare e la protezione delle popolazioni che si trovano in estrema povertà anche a causa di una scellerata gestione dei territori di stanziamento.

Si pongono dunque naturalmente due questioni:
a. se i principî in esso contenuti possano essere riferiti anche al nostro contesto socio-economico e al problema della proprietà collettiva o se tale estensione non sia piuttosto una pretesa arbitraria;
b. se detti principî possano trovare spazio nel nostro ordinamento o non siano con esso incompatibili.
Apparentemente già la rilevanza ai fini del primo punto (a) sembrerebbe esclusa sia dal contesto di adozione sia dal riferimento al «fine ultimo della sicurezza alimentare» (Prefazione); ma scorrendo il testo troviamo riferimenti a criteri più ampi come «lo sviluppo rurale, la protezione dell’ambiente» (paragrafo 1.1.) che ci fanno presagire quella conclusione che troviamo chiaramente espressa nel paragrafo 2.4 (6), cioè che il testo può essere applicato «a tutte le tappe dello sviluppo economico».
La seconda questione (b) trascende di gran lunga le possibilità di questo breve intervento, tuttavia potremmo dire che con l’avvento dello stato liberale e la costruzione di una rigida contrapposizione pubblico/privato vennero tendenzialmente eliminati tutti gli assetti proprietarî privatistici diversi dalla ‘monolitica’ proprietà individuale propugnata dalla rivoluzione borghese (7): la nostra Costituzione, nel suo art. 42, comma 1, sembra recepire questa contrapposizione (8), ma è stato sostenuto che, a seguito della riforma costituzionale del 2001, maggior spazio possa essere dato a modelli alternativi a quello della proprietà individuale (artt. 832 ss. cod. civ.) – quali sono le proprietà collettive – come forme di organizzazione «autonoma […] dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale», secondo la nuova formulazione dell’art. 118, comma 4, che accoglie il principio di sussidiarietà c. d. orizzontale fra i principî costituzionali del nostro ordinamento (9).
In che cosa può giovare, dunque, questo documento alla gestione delle proprietà collettive, anche nella nostra regione? Arriviamo al cuore del problema riportando per intero il paragrafo 5.3: «Gli Stati dovrebbero garantire che i quadri politico, giuridico e di gestione organizzativa relativi alla governance dei regimi fondiari riconoscano e rispettino, conformemente alla legislazione nazionale, i diritti fondiari legittimi, ivi compresi i diritti fondiari consuetudinari legittimi che non sono attualmente protetti dalla legge; dovrebbero anche facilitare, promuovere e tutelare l’esercizio dei diritti fondiari. Tali quadri dovrebbero tener conto dell’importanza sociale, culturale, economica e ambientale delle terre, della pesca e delle foreste; […] dovrebbero anche riflettere sulla stretta relazione tra la terra, la pesca, le foreste e l’uso che ne viene fatto e stabilire un approccio integrato per la loro gestione» (10).
Come si vede, viene proposta una valorizzazione dei regimi fondiari legittimi, anche consuetudinari, nei termini in cui la storia ce li ha consegnati («tener conto dell’importanza sociale, culturale, economica…») (11): non è la realtà a doversi dunque adeguare a quanto stabilisce la legge, o al limite a essere tollerata – come consuetudine “praeter legem” ai sensi dell’art. 8 disp. prel. cod. civ. – ma è la legge che, anche ove «attualmente» non protegga, deve muoversi nel senso di dare un opportuno quadro normativo alle forme organizzative costituite, secondo esigenze razionali, dalle comunità stanziate sul territorio.
A maggior ragione si arguisce questo dalla lettura del paragrafo citato in combinato disposto con altri due paragrafi: l’8.2 che suggerisce di fornire una disciplina chiaramente definita, frutto di un processo trasparente e coordinata con tutta la legislazione nazionale ai diversi diritti fondiari e l’8.3 che asserisce che le proprietà di tipo collettivo devono essere riconosciute e protette assieme ai sistemi di utilizzo e di gestione collettiva che le caratterizzano (12). È chiaro che queste alte finalità non possono dirsi soddisfatte dalla legislazione vigente a livello nazionale e regionale, la quale è stata mossa dalla finalità della pubblicizzazione di tali regimi fondiari piuttosto che dalla volontà di fornire loro una disciplina giuridica conforme al loro sviluppo storico (13). La legge nazionale 1766 del 1927 che è ancora il dispositivo fondamentale di regolazione della tematica appare ancora una buona legge. Certamente, dopo 85 anni, si rende probabilmente necessaria una rilettura in senso moderno del dispositivo e tale da dare alle Regioni la possibilità di adattare la regolazione della materia alle proprie specificità. In conclusione, si vorrebbe porre in rilievo un ultimo profilo del documento che potrebbe rivelarsi molto utile per indirizzare l’azione a tutela delle proprietà collettive; si tratta dell’accento posto sulla formazione accurata dei giudici (par. 1.2 e passim): viene chiaramente percepito che la funzione giurisdizionale è uno snodo essenziale nella gestione di questi problemi in cui, oltre a una buona disciplina normativa, nulla di buono può ottenersi senza un accurata e sensibile analisi di come i problemi si pongano nel “caso concreto”, essendo estremamente variegata la manifestazione dei fenomeni su base locale. Sarà probabilmente presente al lettore, del resto, che i regimi di proprietà collettiva erano pienamente inseriti, teoricamente e praticamente, nel quadro del “ius commune” precedentemente alla rivoluzione francese, in cui il giudice, lungi dall’essere meramente «bocca della legge», aveva un ampio margine di valutazione giuridica dei fatti concreti (14).


(1) “Directives volontaires pour une gouvernance responsabile des regimes fonciers applicables aux terres, aux pches et aux forts dans le contexte de la sécurité alimentaire nationale, Organisation des Nations Unies pout l’alimentation et l’agriculture, Rome 2012” in http://www.fao.org/nr/tenure/voluntary-guidelines/en/.
(2) Cfr. il comunicato della FAO in http://www.fao.org/news/story/it/item/142587/icode/.
(3) Non è questa la sede per discutere del concetto di giuridicità delle norme, tuttavia la presenza della sanzione è un indicatore certamente molto utile a fini pratici, per una critica cfr. A. Levi, “Teoria generale del diritto”, Padova 1067, pp. 160-173.
(4) Cenni e bibliografia in S. M. Carbone, R. Luzzatto, A. Santa Maria (a cura di), “Istituzioni di diritto internazionale”, Torino 2006, pp. 78-81.
(5) Alcune puntualizzazioni su tale prospettiva si possono trovare in M. D’Addezio, “La responsabilità civile dell’«impresa agroalimentare»”, in Riv. dir. agr., 2011, I, pp. 66 e ss.
(6) «Elles ont une portée mondiale. Compte tenu du contexte national, elles peuvent être utilisées par tous les pays et toutes le régions, à toutes les étapes du developpement économique et aux fins de la gouvernance de toutes formes de regime fonciers: publics, privés, communautaires, collectifs, autochtones et coutumiers».
(7) Cfr. P. Grossi, “Il dominio e le cose. Percezioni medievali e moderne dei diritti reali”, Milano 1992, 695-748 per una ricostruzione. Il diritto di proprietà è sicuramente uno dei cardini della codificazione napoleonica (art. 544 del “Code Napoléon”).
(8) «La proprietà è pubblica o privata. I beni economici appartengono allo Stato, ad enti o a privati». È necessario tuttavia avvertire che la questione è tutt’altro che lineare nella definizione del contenuto di tale diritto, poiché essa, come sottolinea P. Biscaretti di Ruffia, “Diritto costituzionale”, Napoli 1898, pp. 863-864, «non è più considerata, come nella concezione liberale classica dell’800, un diritto assoluto e discrezionalmente usufruibile dal suo titolare», di talché si parla ormai de “La problematica costituzionale della proprietà privata”: cfr. L. Paladin, “Diritto costituzionale”, Padova 1998, pp. 688-694.
(9) La tesi è sostenuta e ampiamente argomentata da Fabio Merusi nel saggio “Il Diritto sussidiario dei Domini collettivi” contenuto nella “Rivista trimestrale di diritto pubblico”, n.1, del 2003.
(10) «Les États devraient faire en sorte que les cadres politique, juridique et organisationnel relatifs à la gouvernance des régimes fonciers reconnaissent et respectent, conformément à la législation nationale, les droits fonciers légitimes, y compris les droits fonciers coutumiers légitimes qui ne sont pas actuellement protégés par la loi; ils devraient par ailleurs faciliter, promouvoir et protéger l’exercice des droits fonciers. Ces cadres devraient tenir compte de l’importance sociale, culturelle, économique et environnementale des terres, des pêches et des forêts. Les États devraient proposer des cadres non discriminatoires et promouvoir l’équité sociale et l’égalité des sexes. Les cadres devraient refléter les liens étroits qui existent entre les terres, les pêches, les forêts et l’utilisation qui en est faite et établir une approche intégrée de leur gestion».
(11) Cfr. A. Germanò, “Manuale di diritto agrario”, Torino 2010, p. 189: «Come si è detto […] collettività, soprattutto montane, titolari soprattutto di boschi e di pascoli, sono realtà presenti in tutta la nostra Italia. […] Nonostante il nome diverso e le differenti consuetudini da cui sono rette, in tutte siffatte realtà sono presenti identici caratteri. Tutti sono diritti reali di godimento perpetuo; tutte sono diritti appartenenti a una collettività; tutte sono diritti senza quote; tutte sono sorte “ne cives fame pereant nec vitam inermem ducant”, cioè per ritrarre dalla terra le utilità essenziali per la vita».
(12) «Compte tenu du fait que des terres […] sont utilisées et gerées de façon collective (connus sous l’appelation de communs dans certains contexts nationaux), les États devraient, lorsqu’il y a lieu, reconnaître et protéger ces terres […] et les systems d’utilisation et de gestion collectives qui y sont associés, notamment lors d’attributions».
(13) Di scelta «livellatrice» parla A. Germanò, “Manuale di diritto agrario” cit., p. 190 secondo cui la legge 1766/1927 «voleva ridurre a unità il diverso, al fine di determinarne più facilmente l’eliminazione».
(14) Cfr. F. Calasso, “Medio Evo del diritto”, Milano 1954, pp. 453-457; A. Cavanna, “Storia del diritto moderno in Europa. Le fonti e il pensiero giuridico”, 1, Milano 1982, pp. 223-236 e, per una riflessione più ampia P. Grossi, “L’Europa del diritto”, Roma-Bari 2007.