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"La Vicìnia"
Avost dal 2007
 
L’aula del consiglio regionale il 17 aprile 2003, quando per mancanza del numero legale fallì di un soffio l’approvazione del disegno di legge sulla Proprietà collettiva (primo firmatario Viviana Londero)

A settembre potranno essere verificate le reali intenzioni del governo regionale
TATTICA DILATORIA?
Pubblichiamo integralmente la delibera della giunta regionale del Friuli-V. G con le “Linee guida per la disciplina dell’ordinamento degli Usi civici”

[M. Z.]
A pochi mesi dalla conclusione della legislatura (primavera 2008), sono assai poche le probabilità che la Regione Friuli-V. G. riesca ad approvare una legge organica sulla Proprietà collettiva in grado di colmare il vuoto legislativo che risale al varo dello statuto di autonomia (legge costituzionale n. 1 del 31 gennaio 1963).
Paradossalmente, una conferma a questa pessimistica previsione è giunta proprio nel momento in cui la Giunta regionale, dopo un lungo silenzio e alla vigilia delle ferie estive, ha ripreso in mano la questione.
Il 20 luglio, infatti, il governo regionale guidato da Riccardo Illy non è andato al di là dell’approvazione unanime di una delibera (la numero 1785), con la quale ha licenziato 13 pagine di «linee guida per la stesura del disegno di legge regionale di disciplina organica degli usi civici» ed ha incaricato nel contempo «la Direzione centrale relazioni internazionali, comunitarie e autonomie locali di predisporre la bozza del disegno di legge… anche tramite la collaborazione della Direzione generale».
Tale atteggiamento della Giunta regionale è apparso ai più un espediente dilatorio. In primo luogo perché già nell’ottobre 2006 la Direzione centrale relazioni internazionali, comunitarie e autonomie locali aveva predisposto delle “Linee guida per la disciplina dell’ordinamento degli Usi civici” e le aveva perfino sottoposte a verifica, in un “Percorso di qualità” con 4 “Focus group”, in un confronto con Amministrazioni separate e Comunioni familiari, funzionari regionali e Amministrazioni comunali. Ma soprattutto perché, a più riprese, sono già stati elaborati ed hanno fatto il giro degli uffici regionali e dei gruppi politici vari schemi di disegni di legge, con decine di articoli, note, aggiunte e ipotesi alternative.
Tutto ciò contrasta non solo con le premesse che motivano la delibera del luglio scorso («tale legge è stata inserita nell’azione A del piano strategico regionale per la Direzione centrale relazioni internazionali, comunitarie e autonomie locali»), ma ancor più con i solenni impegni, a più riprese enunciati da autorevoli portavoce o esponenti della giunta Illy (si confrontino, ad esempio, l’intervento di Gabriella Di Blas, vicedirettore centrale, del 20 marzo 2004 al convegno di Trieste su “Usi civici e Proprietà collettive: confronto e punti di vista”, pubblicato da “La Vicìnia” nel giugno di 3 anni fa, e quello dell’assessore Franco Iacop del 30 ottobre 2004 al convegno di Marano “Usi civici: opportunità o vincoli?”). «La mia – diceva allora il responsabile delle Autonomie locali – vuole essere appunto un’affermazione di disponibilità, anzi, di azione della Giunta regionale in questa materia».


DGR 1785 DD. 20.7.2007

VISTA la deliberazione di Giunta regionale 30 dicembre 2004 (processo verbale n. 3638) con la quale è stato adottato il programma legislativo regionale che comprende in capo alla Direzione centrale relazioni internazionali, comunitarie e autonomie locali la legge regionale sugli usi civici; CONSIDERATO che tale legge è stata inserita nell’azione A del piano strategico regionale per la Direzione centrale relazioni internazionali, comunitarie e autonomie locali;
VISTA la deliberazione di Giunta regionale n. 60 del 20.1.2006 di approvazione delle modifiche ed integrazioni al programma legislativo regionale con la quale, nell’allegato B, la legge regionale di disciplina degli usi civici è stata inserita tra i provvedimenti da sottoporre al percorso di qualità;
VISTA la deliberazione di giunta regionale 28 luglio 2005, n. 1847, con la quale è stato approvato il percorso di qualità dei provvedimenti normativi;
VISTO, in particolare, l’allegato A di detta deliberazione 1847/2005, che descrive le fasi nelle quali si articola il percorso di qualità e che prevede l’approvazione, da parte della giunta regionale, di apposite linee guida per la stesura del disegno di legge oggetto del percorso di qualità;
VISTA la scheda contenente la valutazione di fattibilità della regolazione sulle imprese, sull’ambiente e sull’organizzazione amministrativa riferita alla legge regionale di disciplina degli usi civici (allegato alla presente deliberazione, della quale costituisce parte integrante);
VISTO lo schema di linee guida per la disciplina dell’ordinamento degli usi civici predisposto dalla Direzione centrale relazioni internazionali, comunitarie e autonomie locali nell’ambito del percorso definito con la citata deliberazione 1847/2005;
CONSIDERATI gli esiti delle consultazioni tenutesi con le Direzioni centrali dell’Amministrazione regionale, con i Comuni, le Amministrazione separate dei beni d’uso civico frazionali e le Comunioni familiari montane scelti a campione in base alle varie realtà territoriali, tutti riassunti nel documento contenente la sintesi dei risultati di dette consultazioni (allegato alla presente deliberazione, della quale costituisce parte integrante);
RITENUTO quindi di modificare parzialmente il citato documento contenente le linee guida sulla legge di disciplina degli usi civici, tenuto conto delle considerazioni espresse nell’ambito del percorso di qualità, la Giunta regionale, all’unanimità
DELIBERA
1. di approvare le linee guida per la stesura del disegno di legge regionale di disciplina organica degli usi civici allegate alla presente deliberazione di cui costituisce parte integrante;
2. di incaricare la Direzione centrale relazioni internazionali, comunitarie e autonomie locali di predisporre la bozza del disegno di legge contenente una disciplina regionale organica in materia di usi civici sulla base di dette linee guida, anche tramite la collaborazione della Direzione generale.

SCHEMA DI LINEE GUIDA PER LA DISCIPLINA DELL’ORDINAMENTO DEGLI USI CIVICI LUGLIO 2007

GLI USI CIVICI NEL FRIULI-V. G.:
FUNZIONE TRADIZIONALE E ATTUALE. NECESSITÀ DI UNA RIFORMA

La riforma dell’ordinamento degli usi civici, da annoverarsi tra gli interventi di innovazione normativa, è stata espressamente prevista nel programma legislativo ed è stata inserita nell’azione A del piano strategico regionale per la Direzione centrale relazioni internazionali, comunitarie e autonomie locali. La Regione Friuli-V. G., pur avendo potestà legislativa esclusiva in materia di usi civici, a norma del proprio statuto speciale di autonomia, potest à confermata dall’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, non ha a tutt’oggi introdotto una disciplina organica del settore, essendosi limitata sinora solo a norme organizzative e di dettaglio. Si rappresenta pertanto l’importanza di tale Ddlr che si propone di dare risposta alle numerose e rilevanti problematiche riscontrate in questi anni, di tener conto delle trasformazioni intervenute nella realtà, di riconoscere la funzione ambientale, culturale ed economica dei beni di uso civico. La riforma consentirà di superare l’attuale quadro normativo, dettato principalmente dalla legge fondamentale 16 giugno 1927 n. 1766 e dal regolamento di esecuzione R. D. 26 febbraio 1928, n. 332. La funzione dei beni di uso civico, altrimenti detti terre civiche, presente al legislatore del 1927 (produttiva in forma di gestione comune per boschi e pascoli e produttiva in forma di piccola proprietà coltivatrice per i terreni agricoli) è infatti radicalmente mutata sia per le profonde trasformazioni sociali ed economiche frattanto intervenute, sia per l’orientamento legislativo e giurisprudenziale recentemente emerso che attribuisce alle terre civiche la qualità di beni ecologici, tutelati dall’art. 9, secondo comma, della Costituzione; perciò la loro protezione prescinde oggi dall’originario scopo produttivo, bensì deve tener conto dell’effetto di conservazione ambientale che riveste interesse nazionale. È stato più volte sottolineato come i beni di uso civico siano oggetto di tutela paesaggistica, non tanto e non solo in sé, quanto in virtù della loro gestione collettiva, espressione dei valori e dell’identità delle popolazioni, della loro storia e delle loro relazioni solidali. Come afferma A. Germanò «nella proprietà collettiva sembra che l’uomo appartenga alla terra piuttosto che la terra appartenga all’uomo, perché essa ci parla di un mondo umano in cui il singolo non è mai solo, ma inserito in una comunità, la cui esistenza passata, presente e futura è modellata dalla terra e dalla sua gestione» in un contesto in cui la proprietà non appare uno strumento economico e giuridico, ma è, invece, “una rappresentazione antropologica che affonda nei valori di una certa civiltà agraria”. Nonostante si riscontri anche da parte del legislatore l’uso del termine “usi civici” in modo onnicomprensivo, occorre tenere distinti i beni di uso civico dai diritti di uso civico in senso stretto, intendendosi per tali delle limitate utilità gravanti su beni altrui, quali il diritto di pascolo, di legnatico, di pesca, di caccia, di fungatico ecc. I beni di uso civico sono detti anche demanio universale o patrimonio civico. Essi appartengono alla collettività che vi abita, ciascun membro della quale ne gode uti singulus e uti civis per l’intero e non per quota. I beni di uso civico attribuiscono alla collettività che vi abita tutte le utilità che il bene stesso può dare. Nel Friuli-V. G. sono presenti prevalentemente beni di uso civico appartenenti alla collettività dei residenti di un comune o di una frazione, mentre i diritti di uso civico in senso stretto costituiscono una realtà marginale. Di rilievo sono i diritti di uso civico sul demanio e sui beni degli enti pubblici territoriali che per costante giurisprudenza non sono soggetti a liquidazione. Dai beni di uso civico o patrimonio civico, appartenenti ad una comunità indifferenziata di residenti è necessario distinguere il patrimonio collettivo delle comunioni familiari montane, riportate alla luce dalla L. 25 luglio 1952, n. 991, con una chiara inversione di tendenza rispetto alla legislazione del 1927 che aveva ricondotto ad un unico schema realtà molto diverse tra loro, sulla base della tradizione giuridica napoletana, dimenticando le associazioni di antichi originari presenti nell’Italia settentrionale. Tali comunioni familiari sono state sottratte al regime degli usi civici e continuano ad essere regolate dagli statuti e dalle consuetudini riconosciute dal diritto anteriore, nel rispetto della legislazione che le riguarda. Si tratta in questo caso di un patrimonio collettivo che fa capo a comunità costituite dai discendenti delle antiche famiglie originarie del luogo, comunità individuate non tanto per la residenza in un determinato luogo, quanto per relazioni di natura privata (familiare, patrimoniale...), una collettività quindi tendenzialmente “chiusa”. I beni antichi di originario dominio collettivo di tali forme associative sono assoggettati ad un regime pubblicistico essendo il vincolo di inalienabilità, inusucapibilità e indivisibilità e la perpetua destinazione agrosilvopastorale riconosciuti di interesse generale e ciò a prescindere dal profilo giuridico dell’appartenenza. Anche in questo caso la proprietà ha per contenuto non la facoltà di disposizione dei beni del patrimonio collettivo, ma il godimento e l’uso degli stessi, in conformità ad una perpetua destinazione agrosilvopastorale e ad una vocazione prevalentemente ambientale. In questi ultimi anni, nella zona del Carso, nelle provincie di Trieste e Gorizia, le comunioni familiari, che hanno ottenuto il riconoscimento della personalità giuridica di diritto privato ai sensi della legge regionale 5 gennaio 1996, n. 3, hanno reclamato alcuni beni di accertato o presunto uso civico come facenti parti del loro patrimonio antico. Il vincolo di il vincolo di inalienabilità, inusucapibilità e indivisibilità e di perpetua destinazione agrosilvopastorale, a norma dell’art. 11 della L. 3 dicembre 1971, n. 1102, deve essere trascritto nei registri immobiliari o intavolato nei libri fondiari. La Regione intende quindi promuovere una modalità conciliativa per superare situazioni di stallo certamente contrastanti non solo con l’interesse delle parti, ma altresì con quello generale, attesa la finalità di garantire la tutela ambientale delle terre, preservare la loro destinazione agro-silvo-pastorale e promuoverne lo sviluppo. Il ruolo di assistenza alle parti e controllo attribuito alla competenza regionale in questa materia resta in ogni caso fondamentale e irrinunciabile proprio per garantire l’interesse pubblico cui sono ispirati il patrimonio civico e il patrimonio collettivo. Fase pregiudiziale ad un effettivo riordino della materia è l’accertamento della sussistenza o meno dei beni e dei diritti di uso civico nel territorio dei comuni in cui non siano stati effettuati o completati tali adempimenti. Vi è pertanto l’esigenza improcrastinabile di completare la verifica dell’effettiva sussistenza e consistenza dei beni di uso civico nel territorio della Regione Friuli-V. G.. Nel nostro territorio regionale abbiamo beni di uso civico sia nelle zone montane che in pianura, e diritti di uso civico (prevalentemente di pesca) di notevole rilevanza nelle aree lagunari ove un tempo la popolazione aveva un legame strettissimo con l’ambiente per la sopravvivenza e le condizioni di vita erano così dure da paragonarsi alla vita in montagna. Le operazioni di accertamento devono essere completate per offrire agli operatori, pubblici e privati, un quadro certo dei beni soggetti a vincolo di uso civico e per orientare lo sviluppo del territorio, garantendo la tutela paesaggistica.
Rilevante è anche l’aspetto della gestione dei beni di uso civico. Esso non è stato affrontato dal legislatore del 1927 che aveva scopi dettati dalla situazione economico-sociale dell’epoca: la liquidazione dei diritti di uso civico, in continuità con l’ordinamento precedente, il riordino del demanio civico, costituito dai terreni boschivo-pascolivi, la ripartizione tra gli utenti dei terreni convenientemente utilizzabili per la coltura agricola, al fine di favorire la piccola proprietà coltivatrice e realizzare così lo sviluppo dell’agricoltura. Queste preoccupazioni sono estranee al legislatore attuale, mentre si rende necessario proporre nuove utilizzazioni e soprattutto indicare gli strumenti attraverso i quali i beni di uso civico possono essere riscattati dall’abbandono ed essere fattore di sviluppo sostenibile. «Solo attraverso la gestione dei demani civici la materia può compiere quel salto di qualità che sebbene richiesto e sollecitato da più parti stenta a realizzarsi. Infatti, i valori sottesi agli usi civici, quali la tutela dell’ambiente, la conservazione della flora e della fauna, il lavoro a contatto della natura hanno la possibilità di esprimersi soltanto se sono collegati a situazioni di gestione che da un lato permettano la conservazione del sistema naturale ed economico, ma dall’altro rendano possibile forme di fruizione moderna» (cfr. Fabrizio Marinelli – Gli usi civici). Rileva A. Germanò: «oggi la maggioranza dei comproprietari dei beni collettivi non esercita più né l’allevamento, né il taglio del legname, così che sorge il problema della gestione della proprietà collettiva che non può che essere centralizzata, ma nell’interesse di tutti i condomini presenti e futuri e, per la valenza ambientalistica della terra agricola, nell’interesse della generalità degli abitanti del Paese». I beni d’uso civico sono destinati alle attività agro- silvo-pastorali e connesse, il cui ambito risulta ampliato dal novellato art. 2135 c.c., tramite la nozione di imprenditore agricolo. Il concetto di impresa agricola prevede, infatti, oltre alle tradizionali attività di coltivazione del fondo, silvicoltura e allevamento di animali, numerose altre fattispecie che sono indicate in via esemplificativa dalla citata norma. In particolare, secondo il legislatore deve ora considerarsi imprenditore agricolo anche colui che esercita attività dirette alla manipolazione, alla conservazione, trasformazione, commercializzazione e valorizzazione dei prodotti ottenuti prevalentemente dalla coltivazione del fondo o del bosco o dall’allevamento di animali, nonché le attività dirette alla fornitura di beni o servizi, mediante l’utilizzazione prevalente di attrezzature e di risorse dell’azienda normalmente impiegate nell’attività agricola esercitata, ivi comprese le attività di valorizzazione del territorio e del patrimonio rurale e forestale ovvero di ricezione ed ospitalità.
Dal presente provvedimento potrebbe derivare, quindi, un impulso alle attività economiche compatibili con la natura agro-silvo-pastorale di detti beni. Si può pensare a servizi ambientali, ecologici, ricreativi, all’agriturismo, a forme di utilizzo economico-turistico nel rispetto imprescindibile dell’ambiente e compatibilmente con la complessiva destinazione agro-silvo-pastorale dei beni di uso civico. In questa concezione, una oculata e dinamica gestione dei beni di uso civico può portare alla valorizzazione delle zone montane e delle restanti terre collettive ed essere opportunità di sviluppo. In sintesi, come ha messo in luce Pietro Nervi dell’Università di Trento, il patrimonio civico adempie a tre grandi categorie di finalità o di funzioni: una funzione ecologica, una funzione economica, una funzione socio - culturale. Ne consegue anche la necessità di riconoscere e favorire l’ amministrazione dei beni di uso civico da parte delle comunità degli utenti, attraverso autonome forme organizzative poiché, da numerosi esempi, il merito di una buona conservazione dei boschi e dei pascoli e, in genere, delle risorse ambientali va riconosciuto alle comunità originarie e residenti che hanno mantenuto il loro legame con la terra e conservato le tradizioni. Valorizzazione quindi delle comunità intermedie e favore per modalità di gestione che consentano la partecipazione degli utenti nei casi in cui l’amministrazione dei beni rimane ai Comuni. Ciò è conforme peraltro al principio di sussidiarietà orizzontale affermato dall’art. 118 Cost. che ha portato ad una piena valorizzazione del contributo dei cittadini e delle formazioni intermedie nelle attività di interesse generale. Il riconoscimento e la tutela dei diritti richiamano, d’altro canto, il senso di responsabilità e l’impegno della collettività residente ad una buona gestione dei beni e dei diritti di uso civico i cui effetti ricadono sulle generazioni future e, in ultima analisi, sulla generalità dei cittadini, considerata la valenza ecologica dei beni medesimi. Va superata pertanto la riduttiva concezione del solo prelievo in favore di una vera gestione patrimoniale di tipo usufruttuario, poiché la proprietà dei beni di uso civico appartiene alle generazioni future in una concezione di equità intergenerazionale e di rinnovabilità delle risorse. Infine, occorre prendere atto che alcuni beni d’uso civico hanno perso da tempo e irreversibilmente la loro identità naturale e strutturale, e da beni agro-silvo-pastorali sono divenuti, nel corso degli anni a causa di vari fenomeni, demografici, industriali ecc., quartieri cittadini, strade, ferrovie, stabilimenti industriali. Poiché il bene di uso civico conserva la propria natura giuridica indipendentemente dalle modificazioni di cui è stato oggetto, a differenza di altri beni pubblici che la perdono per il venir meno delle caratteristiche naturali o della destinazione pubblica, è necessario, per ragioni di certezza giuridica, prevedere la sclassificazione degli stessi dal patrimonio civico. La legge regionale in materia di usi civici dovrebbe, quindi, affrontare e disciplinare gli aspetti di seguito illustrati.

TUTELA E VALORIZZAZIONE DEI BENI D’USO CIVICO

Il presente Ddlr si propone di tutelare i beni d’uso civico, considerati sia per l’aspetto di conservazione del territorio e dell’ambiente, sia come strumento di sviluppo e benessere della popolazione residente. Pare utile richiamare la distinzione tra beni d’uso civico, che appartengono alla popolazione residente e diritti di uso civico su beni altrui, che, se insistenti su beni privati, sono soggetti, in linea con la disciplina dettata dalla legge fondamentale del 1927, a liquidazione. In conformità alla giurisprudenza della Corte di Cassazione, il disegno di legge si proporrà invece di conservare i diritti di uso civico su beni appartenenti a enti pubblici territoriali, e sul demanio statale e regionale. Tutela dei beni di uso civico significa, tra l’altro, confermare il loro regime di inalienabilità, imprescrittibilità e inusucapibilità. L’alienazione di alcune porzioni di beni, la variazione d’uso, la costituzione di diritti di superficie o di servitù devono essere quindi operazioni di carattere eccezionale soggette ad autorizzazione regionale. Pare opportuno superare definitivamente l’assegnazione dei beni alle categorie a) e b) che, nella legge del 1927, servivano a distinguere i beni di natura boschiva e pascoliva dai beni di natura agraria: i primi venivano a costituire il patrimonio civico a regime soggetto ad una rigorosa disciplina di tutela, i secondi erano destinati alla ripartizione fra gli aventi diritto. Ciò rispondeva agli intenti del legislatore dell’epoca che si proponeva lo sviluppo dell’agricoltura attraverso la formazione di una piccola proprietà contadina.
Nell’osservare che tali preoccupazioni sono estranee al legislatore attuale che si predispone a riformare il settore, si fa presente che, nella nostra Regione, i Commissari che si sono succeduti raramente hanno disposto l’assegnazione a categoria dei beni accertati, considerandolo un mero adempimento tecnico. Difatti, da tempo è venuto meno l’interesse alla ripartizione dei terreni convenientemente utilizzabili per cultura agraria, a causa delle mutate condizioni socio-economiche del paese. Pertanto, si tratta ora di tutelare anche detti beni che sono pervenuti sino ai nostri giorni nella gestione collettiva.

ESERCIZIO DIRETTO DA PARTE DELLA REGIONE DELLE FUNZIONI AMMINISTRATIVE IN MATERIA DI USI CIVICI

È ormai opportuno che la Regione eserciti direttamente le funzioni amministrative attualmente espletate dal Commissario agli usi civici. Ciò permetterà di avviare una politica di rilancio e promozione dei beni d’uso civico e di dare maggiore efficacia all’opera del Commissario agli usi civici al quale è stato riservato, nell’ordinamento attuale, l’esclusivo esercizio delle funzioni giurisdizionali. Il Commissario, infatti, è giudice speciale o meglio, alla luce della Costituzione, giudice specializzato in materia di demani civici e diritti d’uso civico delle comunità locali. Il Commissario può esercitare d’ufficio la propria giurisdizione a tutela dei beni civici cui è stata attribuita dalla normativa vigente la qualità di beni ecologici (Corte Cost. sentenza 20.2.1995, n. 46).

COMPLETAMENTO DEGLI ACCERTAMENTI DEI BENI E DEI DIRITTI DI USO CIVICO

L’accertamento della sussistenza o meno dei beni e dei diritti di uso civico nel territorio dei comuni in cui manca tale definitività si presenta come una fase pregiudiziale ad un effettivo riordino della materia. Sul territorio della Regione Friuli-V. G. gli accertamenti sono stati definiti solo in parte. Da un documento messo a disposizione dal Commissario regionale agli usi civici, risultano 93 i Comuni con operazioni non definite, di cui 28 con operato redatto, ma non 9 pubblicato, 80 i Comuni con un provvedimento di archiviazione o di non luogo a procedere, 46 i Comuni con operato e bandi pubblicati (precisamente, il procedimento di accertamento degli usi civici, ai sensi della L. 1766/1927, si snoda attraverso varie fasi di cui le principali sono: nomina del perito, ricognizione del perito che si avvale di qualsiasi documento di prova - catasto, titoli notarili, testimoni -, pubblicazione della relazione peritale di verifica, esame di eventuali opposizioni, approvazione da parte del Commissario, ora della Regione a seguito del trasferimento delle funzioni, dell’accertamento che diventa definitivo. In molti casi il procedimento non si è concluso, ma è rimasto alla fase della relazione peritale - spesso, queste relazioni risalgono agli anni trenta – cinquanta -. In altri casi, il c. d. bando, ovvero il provvedimento di accertamento definitivo è stato emanato, ma non è stato pubblicato e, quindi, non è efficace).
Per favorire il processo di ricognizione dei beni e dei diritti d’uso civico, indispensabile per dare certezza dell’ampiezza del fenomeno e consentire una maggiore pubblicità e “visibilità” di detti beni e relativi vincoli, orientando operatori pubblici e privati, è opportuno che la Regione si assuma gli oneri delle spese, in gran parte costituiti dal costo delle perizie. Ciò anche in considerazione che le aree d’uso civico sono soggette a tutela paesaggistica, ai sensi del D. Lgs. 22.1.2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio).

COMUNIONI FAMILIARI MONTANE
PREVISIONE DI ACCORDI TRANSATTIVI PER LA RISOLUZIONE DEI CONFLITTI RIGUARDO ALLA TITOLARITÀ E ALLA GESTIONE DI AREE CONTESE

Il futuro Ddlr solo occasionalmente considererà le comunioni familiari montane che rimangono disciplinate dai loro statuti e consuetudini, da alcune norme statali di principio e dalla L. R. 3 del 1996. Tuttavia, il disegno di legge si propone comunque di individuare gli strumenti idonei a risolvere il conflitto sulla appartenenza e sulla natura di beni di accertato o presunto uso civico sinora amministrati dai Comuni, quali enti esponenziali della comunità degli utenti e dai comitati frazionali, ove esistenti. È opportuno prevedere la stipula di accordi di natura transattiva che verranno approvati dalla Regione. Peraltro la legge statale del 1927, oggi applicabile nella nostra Regione, già prevede la conciliazione ove siano controversi l’accertamento, la valutazione o la liquidazione degli usi civici. E, in effetti, frequente è stato il ricorso anche nella nostra Regione alla transazione, approvata dal Commissario e dalla Regione, anche al di fuori di un vero e proprio procedimento in sede contenziosa, per risolvere conflitti relativi non solo a diritti di credito, ma altresì alla definitiva delimitazione dei confini tra patrimonio civico e proprietà privata.
Tale strumento è già stato utilizzato anche per risolvere la qualificazione di alcuni beni come patrimonio civico, patrimonio collettivo o beni patrimoniali comunali e potrà essere usato anche in futuro per la definizione appunto della qualitas soli e della titolarità di alcuni beni di cui è contestata la natura di uso civico. Si riporterebbe, quindi, nella legge regionale uno strumento oggi già messo a disposizione dalla legge del 1927, per risolvere conflitti in materia di accertamento dell’esistenza o meno di beni di uso e diritti di uso civico.

FORME DI AMMINISTRAZIONE DEI BENI DI USO CIVICO

L’intendimento è quello di individuare due forme di amministrazione dei beni d’uso civico, entrambi con poteri di ordinaria e straordinaria amministrazione, distinguendo il caso di beni d’uso civico appartenenti ad una collettività di residenti di una frazione rispetto al caso in cui i beni appartengano alla totalità dei residenti nel comune. Nel primo caso verrà disciplinata una forma organizzativa dotata di autonomia amministrativa, finanziaria e contabile, di propri organi e di uno statuto; nel secondo caso il comune provvederà all’amministrazione dei beni di uso civico in qualità di ente esponenziale della collettività. In presenza di determinati presupposti la collettività dei residenti in una frazione potrà optare per l’affidamento dell’amministrazione dei beni di uso civico al comune con l’obbligo di amministrazione separata. Si introdurranno modalità semplificate per l’elezione degli organi di gestione.

GESTIONE DEI BENI D’USO CIVICO

Un tema di grande attualità che ha costituito spesso oggetto di dibattiti scientifici riguarda la gestione dei beni d’uso civico. Si è detto che un tempo ogni contitolare utilizzava i beni d’uso civico secondo i suoi bisogni nel rispetto delle esigenze degli altri sulla base di regole, democraticamente poste, di disciplina dell’uso. Oggi, si pone il problema della gestione dei beni d’uso civico, perché la maggior parte degli aventi diritto non esercita più i diritti individualmente (taglio della legna per il focolare o l’abitazione, pascolo del bestiame ecc.) e perciò si è passati ad una gestione centralizzata nell’interesse di tutti i cives presenti e futuri. Per gestione s’intende l’insieme delle operazioni volte al buon andamento e al raggiungimento degli scopi prefissati tenendo conto dei punti di forza e di debolezza, delle risorse, delle opportunità, dei rischi, del rispetto della normativa di riferimento e delle esigenze primarie della valorizzazione e della conservazione dell’ambiente. Si ritiene preferibile la gestione diretta da parte delle amministrazioni competenti, e ove ciò non risulti conveniente, sarà possibile costituire apposite aziende speciali, associazioni o fondazioni, istituzioni, società cooperative o altro. In alternativa, si prevede anche la concessione a terzi, qualora nel complesso non venga pregiudicato l’esercizio dei tradizionali diritti esercitati singolarmente dai cives Di notevole importanza è anche la previsione di strumenti di programmazione e gestione delle attività per un’utilizzazione ottimale dei beni allo scopo di favorire uno sviluppo sostenibile.

VALORIZZAZIONE DEI BENI E DEI DIRITTI D’USO CIVICO NELLE AREE PROTETTE

La legge regionale 30.9.1996, n. 42 ,“Norme in materia di parchi e riserve naturali regionali” menziona genericamente gli usi civici all’art. 33, comma 10, “Restano salvi i diritti reali e gli usi civici delle collettività e delle vicinie che sono esercitate secondo le consuetudini locali”. Tale norma in realtà non pare sufficiente a valorizzare i beni e a garantire i diritti di uso civici, sichè è frequente che le popolazioni si sentano estromesse dalla vita del Parco e non riconosciute nelle loro tradizioni e nei loro valori indentitari. Sarebbe pertanto auspicabile prevedere una rappresentanza delle collettività dei residenti negli organi dell’Ente parco. Sarebbe altresì opportuno che il regolamento del parco o della riserva naturale disciplinasse le modalità di esercizio dei diritti di uso civico sui beni del patrimonio civico o altre limitate utilità su beni ricompresi nell’area naturale, al fine di assicurarne la compatibilità con la conservazione dell’ambiente e prevedesse a vantaggio della collettività dei residenti eventuali indennizzi, anche nella forma di benefici alternativi, per l’imposizione di vincoli o divieti.

SCLASSIFICAZIONE DEI BENI D’USO CIVICO CHE DA TEMPO HANNO PERDUTO LA LORO ORIGINARIA CONFORMAZIONE FISICA E LA LORO DESTINAZIONE AGROSILVOPASTORALE PER EFFETTO DI UTILIZZAZIONI IMPROPRIE ORMAI CONSOLIDATE E CHE NON SONO PIÙ FUNZIONALI ALL’USO COLLETTIVO

Il bene d’uso civico conserva la propria natura giuridica indipendentemente dalle modificazioni di cui è stato oggetto, a differenza di altri beni pubblici che la perdono per il venir meno delle caratteristiche naturali o della destinazione pubblica. Alcuni beni d’uso civico hanno però perso la loro identità naturale e strutturale, e da beni agrosilvopastorali sono divenuti, nel corso degli anni a causa di vari fenomeni, demografici, industriali ecc., quartieri cittadini, strade, ferrovie, stabilimenti industriali, scuole. È opportuno, quindi, introdurre una norma che consenta la sclassificazione di questi beni dal patrimonio civico e dal relativo regime giuridico e il trasferimento degli stessi al patrimonio comunale. Sulla base della sentenza della Corte Costituzionale n. 511 del 1991, si introduce questo istituto «già rispondente a un principio generale della legislazione statale, desumibile dagli artt. 39 e 41 r. d. 26 febbraio 1928, n. 332, nel senso che sono consentite in ogni caso - con l’autorizzazione del Ministro dell’Agricoltura (sentito il parere del Commissario regionale per gli usi civici), e ora della Regione (non soggetta al requisito del detto parere preventivo) – l’alienazione e la concessione, previo mutamento di destinazione, di terre civiche quando le forme di utilizzazione prevista dalla L. n. 1766 del 1927 non siano più possibili o risultino antieconomiche, mentre la diversa destinazione sopravvenuta rappresenta un reale beneficio per la generalità degli abitanti».
La pronuncia su citata ha chiarito, in relazione alla sclassificazione di cui all’art. 10 della L. R. Abruzzo 25/1988, come essa sia «...atto di natura meramente dichiarativa, che accerta la perdita delle caratteristiche che qualificavano i terreni come beni di demanio collettivo». In sostanza, si tratta di un «provvedimento meramente dichiarativo di sclassificazione del bene dal demanio d’uso civico che certifica la mancanza delle caratteristiche idonee all’utilizzazione del genere di appartenenza» (cfr. Luciana Fulciniti - i beni d’uso civico). La citata sentenza, afferma altresì che del predetto principio, la sclassificazione «...costituisce un adattamento ordinato alla sanatoria di mutamenti di destinazione già intervenuti» e dichiara «...che sono cessate definitivamente le ragioni che giustificavano l’originario vincolo di destinazione, con conseguente passaggio dei terreni nel patrimonio disponibile del Comune». Altri importanti principi sono stati affermati nella medesima pronuncia. A seguito della sclassificazione, «che accerta la perdita delle caratteristiche che qualificavano i terreni come beni di demanio collettivo, viene esclusa la ragione di nullità della vendita stipulata senza la preventiva autorizzazione regionale e, quindi, la necessità di rinnovazione del contratto. Nella diversa ipotesi in cui il mutamento di destinazione fosse avvenuto indipendentemente da una alienazione da parte del Comune, il prezzo ricavato dalla vendita successiva alla sclassificazione dovrà essere destinato alla realizzazione di opere pubbliche di interesse della collettività».