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"La Vicìnia"
Dicembar dal 2006
 
1° maggio 2006, nella piazza “dal Mai” di Gjiviano/Givigliana la “Fiesta dal Mai”, riproposta su iniziativa di Pieri Pinçan dopo anni di abbandono. Alla manifestazione, ha collaborato l’Amministrazione dei Beni frazionali di Pesariis (www.pesariis.it)

Un contributo dal n. 11 del periodico “La Vicìnia”
L’EUROPA RISCOPRE I “DIRITTI TERRITORIALI”
La differenziazione fra gli ordinamenti territoriali non è in contraddizione con la ragionevolezza

[Angelo Viscovich]
In aree geografiche e presso popolazioni diverse per storia e cultura torna di grande interesse il recupero dei diritti territoriali, delle Proprietà collettive e degli Usi civici.

Il pluralismo giuridico, espresso da comunità radicate nella storia e improntato alla ragionevolezza, è da salvaguardare perché esprime il principio di sussidiarietà e differenziazione posto a fondamento del sistema istituzionale europeo. Sono probabilmente questi i concetti utili a comprendere la tendenza in atto in Europa rispetto a questo problema. Gli usi (diritti) civici esercitati sulle terre di demanio universale, di proprietà della comunità locale (comunità di villaggio o comunità di abitanti di una frazione o di un Comune) dove l’uso (del bosco, della terra, delle acque, della pesca in quanto elementi essenziali alla vita propria e della comunità di appartenenza) rappresenta la forma propria di esercizio del diritto della popolazione titolare non sono stati aboliti.
Questi sono i demani civici in senso proprio, destinati alle esigenze della popolazione residente. In quanto tali vanno tutelati e valorizzati. Pensare a questi diritti come vincolo o comunque come ostacolo e/o impedimento ad un modello di sviluppo razionale snello e semplificato è non solo antistorico ma antieconomico. In ogni caso non è rispettoso della grande regola di una democrazia matura che suggerisce di realizzare l’interesse pubblico coinvolgendo sempre i privati, le comunità locali e non solo i Comuni, le Regioni e lo Stato. Ed è proprio in un contesto istituzionale come quello in cui viviamo, caratterizzato da un sistema di governo multiordinamentale, che torna di grande interesse il problema del recupero dei propri diritti territoriali da parte delle comunità originarie. La tendenza in atto in Europa rispetto a questo problema è particolarmente interessante sia sotto l’aspetto puramente giuridico che sotto l’aspetto del tipo di sviluppo economico e sociale prospettato.
Nelle aree montane del Portogallo, le proprietà collettive, dopo lunghi anni di assenza di diritto, hanno conosciuto una progressiva valorizzazione. L’attuale Costituzione riconosce, tutela e promuove i “baldios” (proprietà collettive), non inquadrati né fra i beni privati né fra quelli pubblici, ma inseriti in una particolare configurazione nell’ambito dell’ordinamento giuridico del Paese. Ma come concepirli affinché questi diritti siano comparabili e soprattutto siano più efficacemente tutelabili all’interno dell’ordinamento giuridico europeo? Possiamo concepirli come “diritti storici”, come in Catalogna, o come diritti territoriali, distinti per tradizione, o più semplicemente come diritti comunque meritevoli di tutela perché necessari alla salvaguardia dell’interesse pubblico? Potrebbe esserci di notevole aiuto l’espressione «ordinamenti territoriali distinti», formulata dal grande civilista Filippo Vassalli. «In uno scritto minore del 1949 questa espressione venne utilizzata per affermare che in alcune materie, nella fattispecie in materia di rapporti attinenti all’agricoltura così diversi per tradizione, tecniche e condizioni socio-economiche, ci fosse una disciplina giuridica differenziata, non di diritto statuale ma di diritto regionale» (prof. Paolo Vitucci dell’Università “La Sapienza” al Convegno internazionale di Macerata, 2005). La formula è efficace anche nel significare la comparazione fra la tendenza verso l’uniformazione territoriale, espressa dalle codificazioni nazionali e la tendenza verso il pluralismo giuridico dello Stato federale o multiordinamentale. Confrontando la situazione francese, a struttura statuale unitaria, con la Germania, a struttura statuale federale, si nota che nel modello tedesco gli ordinamenti territoriali, anteriori all’unificazione legislativa dello Stato centrale, conservano un’efficacia non irrilevante (“Germania”, di F. Palermo e J. Woelk, Il Mulino 2004, collana “Si governano così”).
In Germania quindi restano in vigore ordinamenti territoriali distinti. Situazioni analoghe sono tutte quelle in cui si verifica che, in un ordinamento statuale, alcune materie o qualche principio appartenente al diritto privato trovano disciplina differenziata o per essere stata conservata efficacia a norme preesistenti (diritti storici) o perché è stata attribuita potestà legislativa a soggetti decentrati competenti (diritti regionali) diversi dallo Stato centrale.
Altre situazioni interessanti in Europa sono quella della Svizzera e quella spagnola. Nell’art. 122 della Costituzione svizzera si legge che compete alla Confederazione la «legislazione nel campo del diritto civile». Ne emergerebbe un modello fortemente accentrato, contrastante con la tradizione dei Cantoni e con la conformazione federale dello Stato. Ma l’ipotesi è smentita dall’art. 5, 1° comma, del codice civile: i Cantoni «sono autorizzati ad emanare ed abrogare disposizioni di diritto civile nelle materie riservate al diritto cantonale». Ad esempio, nell’ambito dei rapporti di vicinato, lo stesso codice civile svizzero contiene una serie di riserve esplicite alla legislazione dei singoli Cantoni. Una delle più importanti è quella dell’art. 740: il contenuto delle servitù rustiche, in mancanza di disciplina applicabile al caso singolo, è determinato dal diritto cantonale (o dall’uso locale che lo integri). La disciplina richiede invece che si tenga conto di condizioni economiche diverse da valle a valle, dalla pianura alla collina. All’interno del settore dei rapporti di vicinato e delle servitù rustiche il sistema degli ordinamenti territoriali distinti – cantonale e consuetudinario – in Svizzera trova il più idoneo degli ambiti di applicazione.
Di particolare interesse la situazione in Spagna. La Costituzione spagnola del 1978 assegna alla competenza esclusiva dello Stato la materia della legislazione civile (art.149,1,8°). Ma la conservazione, la modificazione e lo sviluppo, dei diritti civili, “forales” o speciali, «allì donde existan», viene assegnata alle Comunità autonome. La ragione per cui sono sopravvissuti in parte della Spagna (Catalogna in particolare) ordinamenti territoriali distinti, a disciplina di materie civilistiche estese, risiede interamente nella storia (“Spagna”, di R. Scarmiglia e D. Del Ben, Il Mulino 2005, collana “Si governano così”). I diritti “forales” (regionali) riguardano tanto il diritto civile che quello pubblico, sono di competenza dello Stato ma spetta alle Comunità autonome la loro conservazione e il loro sviluppo. La Spagna, di tradizione pluralistica dai tempi di Filippo V, oggi si divide in territori di diritto comune e territori con un diritto civile particolare. In questi ultimi si pongono problemi di gerarchia delle fonti e di coordinamento delle competenze. La coesistenza, oggi garantita costituzionalmente, de «diversos regimenes juridico-civiles», in una con la competenza attribuita alle Comunidades Autonomas in materia di diritti forales, rappresenta il limite entro il quale il processo di unificazione legislativa si è realizzato in Spagna. La diversificazione poggia su dati di carattere storico: sulle ragioni che portarono le terre di tradizioni forales «a repudiar la uniformidad juridico-privada predicada por el movimento codificador». Interessante, a questo punto, analizzare il diritto europeo nel momento in cui si forma e constatare come questo si astenga dall’intervenire proprio sulla disciplina della proprietà immobiliare, settore in cui i contenuti tra i vari ordinamenti territoriali sono particolarmente eterogenei. Nell’art. 295 (ex 222) del Trattato che istituisce la Comunità europea si legge che «Il presente trattato lascia del tutto impregiudicato il regime di proprietà esistente negli Stati membri». L’“acquis” comunitario, in questo settore, è vuoto di contenuti. La perdurante diversità fra le discipline degli Stati membri e il mancato avvio di un processo di armonizzazione sono stati imputati alla «assenza di una cultura giuridica uniforme» stante la convivenza delle due grandi famiglie giuridiche di “common law” nel Regno Unito e di “civil law” nel continente europeo. In Italia la disciplina dell’istituto giuridico della proprietà ha percorso strade caratterizzate da rilevanti segni di disomogeneità. Paradigmatico il fenomeno delle Proprietà collettive e degli Usi civici. Dopo l’unificazione del diritto civile del 1865, la maggior parte delle leggi, introdotte nel tentativo di regolare la materia, avevano «autorità ristretta a determinate regioni»: la Sardegna, le provincie ex-pontificie, il Tavoliere della Puglia, la Sila, le provincie venete. La raccolta della “legislazione storica”, pre- e postunitaria è contenuta nel voluminoso “Codice degli usi civici e delle proprietà collettive” (Roma 1995). Come si vede, l’unità dell’ordinamento nazionale non ha impedito, “ab antiquo” e nel silenzio del codice civile, che la proprietà immobiliare fosse regolata in modo non omogeneo, tramite normative applicabili a porzioni limitate del territorio. Nel solco della tradizione delle proprietà collettive, la legge 31 gennaio 1994, n. 97 (Nuove disposizioni per le zone montane), affida alle Regioni il compito di riordinare la disciplina delle organizzazioni montane, «al fine di valorizzare le potenzialità dei beni agro-silvo-pastorali in proprietà collettiva, indivisibile e inusucapibile, sia sotto il profilo produttivo, sia sotto quello della tutela ambientale» (art. 3 primo comma). La legge del 1994 riconosce, per la prima volta tramite una disposizione di carattere generale, la prevalenza della fonte statutaria e consuetudinaria, rispetto al sopravvenuto ordinamento dello Stato e delle Regioni. Il cammino verso la disomogeneità, verso una disciplina territorialmente differenziata della proprietà immobiliare (“ratione loci”), risulta confermato dalla più recente disciplina unitaria delle Proprietà collettive. Disciplina differenziata “ratione loci” della proprietà immobiliare non vuol dire incoerenza fra ordinamenti coesistenti. Nel mantenere ordinamenti territoriali locali difformi dal modello generale, ma in ogni caso compatibili, si deve rispettare soltanto il criterio della ragionevolezza (in “Rivista di Diritto Civile”, 2002, II, Proprietà collettive, diritti dell’utente, autonomia statutaria). Il modello del codice civile d’altronde non è unitario e l’esperienza europea lo dimostra ampiamente. Anche nei contesti in cui l’accentramento legislativo è stato perseguito con fermezza (Francia) si è pur sempre riscontrata una certa apertura nei confronti degli usi locali. In conclusione, la differenziazione fra gli ordinamenti territoriali si giustifica se trova fondamento nella storia e se non è in contraddizione con la ragionevolezza. Il vasto mondo dei diritti territoriali, il loro recupero da parte delle comunità originarie non rappresentano quindi un ostacolo al processo di integrazione europea. Al contrario, le tradizioni giuridiche pluralistiche, gli ordinamenti territoriali distinti, possono fare affidamento sulla piena tutela garantita dai principi stabiliti nel Trattato sull’Unione Europea. Infatti, il quinto “considerando” del preambolo del Trattato sull’Unione Europea proclama: «Desiderando intensificare la solidarietà tra i loro popoli rispettandone la storia, la cultura e le tradizioni». Il principio di sussidiarietà e differenziazione sono pur sempre i capisaldi del sistema europeo, un sistema che spesso ci dà pensieri ma che in questo caso specifico potrebbe favorire le soluzioni più idonee all’interno dei singoli Stati membri e nella nostra Regione.